סטנדרטים למידע פתוח לרשויות ציבוריות

המסמך המקורי – פברואר 2017

 

רקע

בעקבות החלטת הממשלה 1933 שקובעת כי מידע ציבורי שברשות גופי ממשל יהיה פתוח כברירת מחדל, הסדנא לידע ציבורי מגישה רשימת המלצות לקראת ניסוח הנחיות לממונים על פתיחת המאגרים במשרדי הממשלה. מסמך זה מתבסס על הנחיות של ממשלות המובילות בפתיחת מידע וארגונים בינלאומיים המרכזים את הידע והניסיון העולמיים בתחום.

 

רשימת מקורות

מדריכים, הנחיות ומסמכי מדיניות של גופים בין-לאומיים ששימשו כבסיס ידע בהכנת מסמך זה.

 

Data on the Web Best Practices

W3C, Dec 2016

זהו המדריך המקיף, והמומלץ ביותר

 

פתוח כברירת מחדל

יש להתייחס לכל מידע שמיוצר, נאסף ומעובד על ידי המשרד כמאגר, שיש לתת את הדעת על ההנגשה שלו. יש להימנע ככל האפשר משמירת מידע מקומית על המחשב האישי, להקפיד על תיעוד המידע בעת איסופו, ולהתייחס כל העת לצרכי המשתמשת.

איסוף מידע ממשלתי ממומן מכספי הציבור, אי לכך הציבור הוא בעליו. גם כאשר ספק שרותים חיצונים נשכר על מנת לנהל את המידע אסור שהדבר יפגע ברמת הפתיחות והנגישות שלו. נקודת המוצא היא כי כל מידע המיוצר או נאסף על ידי גורם ממשל, פתוח כברירת מחדל, אלא אם כן הובא טיעון מספק בהתאם לסייגים המובאים בהחלטת הממשלה, כגון הגנה על פרטיות ובטחון המדינה, מדוע אין לפתוח אותו.

לכלול הנגשת מאגרים בתכנית העבודה ובתקציב המשרד

 

רשימת מאגרים

יש לייצר רשימה של כל המאגרים שהמשרד מייצר, ולפרסם גם אותה לציבור.

 

לוח זמנים לפרסום ועדכון מאגרים

יש לקבוע לו”ז לפרסום ועדכון של כל מאגר ולפרסם אותו לציבור.

 

מינוי ממונה על הנגשת מידע

הממונה יהיה אחראי על עמידה בלו”ז, ביצוע תכנית העבודה והעברת הדרכות על מידע פתוח לעובדי המשרד.

 

שיתוף ציבור

  1. עריכת התייעצות עם החברה האזרחית והמגזר העסקי על מנת לזהות סוגי נתונים שיש בהם עניין למשתמשים.
  2. לאפשר פידבק מהמשתמשים לגבי איכות המידע שפורסם, בקשות לפרסום מידע חסר ובקשות לעדכון מידע שהתיישן.
  3. עבור כל מאגר לציין את הגורם האחראי לאיסוף הנתונים ודרכי יצירת קשר עימו.

 

במידה ובמהלך השנה הוגשו בקשה/בקשות חופש מידע שנסתיימו בשחרור מידע לציבור, יש להעמיד את התוצר שלהן לרשות כלל הציבור באותה מסגרת של רשימת מאגרים, גם אם פתיחת המידע היתה חד פעמית.

עקרונות מידע פתוח

רשימת העקרונות הבאה נועדה להבטיח נגישות ושימושיות מירביות למידע המשוחרר. זאת כדי שההשקעה של משרדי ממשלה לפרסם מידע תביא את מירב התועלת לציבור.

 

רישיון פתוח

 

על מנת לאפשר ולעודד שימוש במידע ממשלתי יש לפרסם יחד עם המידע רישיון המגדיר את תנאי השימוש, השינוי וההפצה שלו.

לפי ה-Open Definition 2.1, על מנת שמידע יחשב כפתוח עליו להיות נחלת הכלל (public domain), כלומר שלא יחולו עליו זכויות יוצרים או הגבלות דומות. לחילופין הוא יכול להיות מופץ תחת רשיון שיבטיח:

  1. שימוש חופשי במידע
  2. הפצה חופשית של המידע, כולל מכירה
  3. שינוי המידע, כך שעל המידע החדש יחול הרשיון המקורי
  4. כל זאת ללא תלות במטרת השימוש במידע
  5. הפרדה – כל חלק מהמידע ניתן לשימוש, הפצה ושינוי חופשיים בנפרד או בצרופים שונים
  6. צרוף – המידע יכול להיות מופץ בצירוף למידע אחר בלי שהוא יגביל את תנאי הרשיון של המידע האחר.
  7. אי-הפליה – הרשיון לא יפלה נגד אף אדם או קבוצה
  8. רישיון מדבק – תנאי הרשיון יחולו על כל אדם אליו מופץ המידע, ללא הצורך להסכם משפטי נוסף
  9. רב-תכליתיות – הרשיון לא יגביל את השימוש, ההפצה או השינוי
  10. ללא עלות – תוקפו של הרשיון לא יותנה בתשלום כלשהו

 

מומלץ להשתמש ברשיונות סטנדרטיים ומוכרים של Creative Commons כגון CC0 או CC-BY. יש לפרסם את הרישיון יחד עם המאגר.

 

ללא הרשמה

הגישה למאגר תהיה ישירה ללא צורך בהרשמה.

 

פורמט קריא-מכונה

כדי שניתן יהיה להשתמש במידע, חשוב לשחרר אותו בפורמט הניתן לעיבוד וניתוח אוטומטי על ידי מחשב.

 

פורמטים מומלצים

  • מידע טקסטואלי – HTML או Markdown
  • מידע טבלאי (במבנה קבוע) – CSV או אקסל עם גליון אחד בלבד. בכל מקרה, הטבלה תכיל שורת כותרת אחת בלבד ותתחיל מהשורה הראשונה ומהעמודה הראשונה. לכל טבלה תצורף סכמה המתארת את העמודות בטבלה.
  • מידע לא טבלאי – XML, JSON. בצרוף סכימה מתאימה.
  • מידע גיאוגרפי – GeoJSON או Shapefile עם הגדרת ההיטל שלו.

 

הבהרות

  • גם כשהפורמט קריא-מכונה, הוא עדין צריך להישאר קריא עבור בני אדם. תנו שמות מפורשים לשדות ולעמודות.
  • קובצי תמונה, TIFF או pdf שנוצר מסריקה של מסמך אינם קריאי-מכונה – לא ניתן לקרוא מהם את הנתונים בצורה ממוחשבת. פיענוחם מצריך עבודה ידנית של הקלדת הנתונים.
  • קבצי doc ו- pdf שנוצר מתוך doc אמנם עדיפים על פני טקסט סרוק, מפני שניתן לחפש ולהעתיק מהם קטעי טקסט, אולם הם אינם קריאים על ידי מנועי חיפוש.

דוגמה: אם פרוטוקול של דיון בועדת כנסת מפורסם באתר הוועדה כקובץ doc או pdf, גוגל לא מבצע חיפוש בגוף הטקסט. כך למשל, אם  עורכים חיפוש לפי שמות של נוכחים או נושאי דיון שמופיעים בתוך הטקסט, קובץ הפרוטוקול לא יעלה בתוצאות.

  • קבצי doc אינם קריאי מכונה כי אינם מכילים עיצוב סמנטי. לדוגמא: כאשר לא משתמשים ב-Headers הקבועים, אלא פשוט בטקסט מוגדל ומודגש, זה מאוד מקשה על ניתוח אוטומטי ומצריך שימוש בהיוריסטיקות כדי להבין איפה יש כותרת ואיפה סתם טקסט גדול ומודגש. הדבר גם מקשה על חלוקה נכונה של התוכן לנושאים. בנוסף העיצוב משתנה בין המסמכים ואינו עקבי. כמו כן טבלאות או גרפים המשוייכים למסמך גם הם צריכים להיות בפורמט קריא מכונה, ולא תמונות מודבקת לתוך המסמך.

דוגמה לתוכן סמנטי: כותרת עטופה בתגית שאומרת שזה כותרת <h1>

פסקה שקשורה לכותרת תהיה תחת תגית הכותרת ועטופה בתגית פסקה: <h1><p>blabla</p</h1>

לחילופין, ב-Markdown טקסט סמנטי נראה כך: **מודגש**, *מוטה* , _קו תחתי_ , “# כותרת”.

  • קובץ חתום שמצריך הפעלה ידנית של תוכנה לפתיחתו, לא ניתן למשוך ולפתוח אותו אוטומטית. למשל נתוני הפטור ממכרז המתפרסמים בפורטל מנהל הרכש הממשלתי.
  • קבצי תמונה או אריחים (tiles) של מפות שנוצרו על ידי סריקה או שמירה כ- raster של מידע גאוגרפי ווקטורי אינם קריאי מכונה.

 

פורמט מקורי

ככלל יש עדיפות לפורמט שבו המידע נוצר במקור. אם זו טבלה שנוצרה ב-Excel, אל תמירו אותה ל-doc או pdf. אם זה טקסט שהוקלד ב-Word, אל תמירו אותו ל-pdf. אך אם התבצעה המרה לפורמט נגיש יותר, כמו זיהוי טקסט במסמך או דיגיטציה של מפה, יש לפרסם גם את תוצאות ההמרה.

 

מגוון פורמטים

כדאי לפרסם את אותו המאגר בכמה שיותר פורמטים שונים כדי שיתאים לכמה שיותר שימושים.

 

פורמט לא קניני

מומלץ להימנע מפורמטים המצריכים רכישה של תוכנה מסחרית על מנת לקרוא אותם. כך למשל, השימוש בתוכנות Microsoft כגון Excel או Word נפוץ מאוד בישראל, אך אלה תוכנות בתשלום. משתמשים רבים של מערכות הפעלה ממשפחת Linux (שאינן Windows), במיוחד בקרב מומחי תוכנה, לא עובדים איתן. ניתן לפרסם בפורמט קנייני, כל עוד לצדו מתפרסם פורמט לא קנייני.

 

עקביות הפורמט

חשוב שהמבנה שנבחר יהיה קבוע. המשתמשים שמפתחים מערכת המושכת ומעבדת את המידע, מתאימים אותה לפורמט המדוייק של הקבצים. אם מבנה השדות בטבלה, או סדר הטקסט משתנים המערכת תצא מכלל שימוש.

 

סטנדרטיזציה

המאגרים צריכים להיות בפורמטים סטנדרטיים כדי לאפשר השוואה ביניהם. כמו כן חשוב להקפיד על תאימות לסטנדרטים בינלאומיים.

דוגמה: על אף שמשרד הפנים הגדיר סטנדרט למבנה של תקציב רשויות מקומיות, מרבית הרשויות אינן נצמדות אליו ומספררות באופן שונה את הסעיפים התקציביים. כתוצאה מכך, לא ניתן להשוות בין התקציבים ללא עבודה ידנית סיזיפית של המרתם למבנה אחיד.

 

רמת פירוט

מומלץ לפרסם את המאגר ברמת הפירוט / רזולוציה (granularity) הגבוהה ביותר שקיימת.

במידת האפשר יש לפלח את המידע לפי מגדר, רמת הכנסה, גיל וקטגוריות אחרות.

 

מידע מעודכן אקטואלי ועקבי

 

מידע שלם ואיכותי

יש לוודא כי מירב השדות במאגר מלאים, ולהמנע במידת האפשר לסווג נתונים כ”אחר”, “שונות”, “רגיש” וכו’.

 

מידע נקי

יש לערוך בדיקות איכות תקופתיות כדי לוודא שאין שגיאות הקלדה.

דוגמה 1: בעבר היו קיימות תקנות בתקציב המדינה שהוקלדו באותיות לועזיות כאשר מי שהזין אותן לא הפך את המקלדת לעברית והקליד ג’יבריש.

דוגמה 2: בנתוני מינהל הרכש הממשלתי, לעיתים מי שמילא את הפטור במערכת, הזין במקום ההיקף הכספי את מספר הח”פ של הספק. זה גורם לכך שנוספים 500-600 מיליון ש”ח לספקים ומשרדים.

 

מידע גולמי

מומלץ לפרסם את המידע כפי שהוא מיוצר, במצבו הראשוני ביותר והלא מעובד. יחד עם זאת אם קיימים עיבודים של המידע, כגון אגרגציות, ויזואליזציות וכו’, ניתן לפרסם גם אותם, בליווי הסברים של תהליך החישוב.

דוגמה: נתוני נסיעה של תחבורה ציבורית – עדיף לפרסם מידע גולמי כפי שהוא משודר ממכשירי ה-GPS שבאוטובוסים, הכולל מיקום וזמן הדגימה. ניתן לפרסם גם את החישוב של זמן ההגעה החזוי לתחנה הקרובה, אך בנוסף ולא במקום המידע המקורי.

מערכת שאילתות איננה מידע גולמי. דוגמאות למערכת שאילתות: ממשק הנתונים של המשטרה, מערכת קוים כחולים של מנהל התכנון.

 

מטה-דאטה

זהו אוסף פרמטרים המתארים את המידע, בעלי פורמט קבוע, הנמצאים בראש כל קובץ. מטה דאטה חשוב ממש כמו הדאטה, ובלעדיו קשה מאוד לפענח את תוכן הקובץ. גם המטה דאטה צריך להיות מפורסם כמידע פתוח, וגם עבורו צריך להגדיר את הפורמטים.

מטה-דאטה איכותי יאפשר לקחת קובץ נתונים מפורטל מידע ממשלתי ולטעון אותו לעיבוד אוטומטי בלי לטעות בקריאה של התאריך (dd/mm/yy או mm/dd/yy?), של הנקודה העשרונית (האם היא נקודה או פסיק), בהחלטה אם השפה של הטקסט היא עברית או אנגלית וכו׳. מעבר לכך, זה גם מה שמאפשר לעשות ולידציה אוטומטית לנתונים. זה אומר לבדוק האם כל העמודות מופיעות? האם בכל שדה יש נתון? האם הנתון שאמור להיות מספר או אכן מספר? וכו׳.

 

דוגמה 1: כדי לקבל את דוחות הרכש של משרדי הממשלה יש שליפה במרכב״ה שמייצרת את הקובץ. לכאורה כל הקבצים אמורים להיות באותו פורמט בדיוק, אך בפועל, כל משרד מפרסם קובץ בפורמט אחר ושדות שונים.

בהינתן סכמה מסודרת לקבצים אלה, הבעיה הייתה נמנעת.

 

דוגמה 2: עבור קובץ טקסט של פרוטוקול של דיון בועדת הכנסת, מטה-דאטה מועיל עשוי להכיל את מועד הדיון, שם הוועדה, רשימת המוזמנים, רשימת המשתתפים, רשימת הלוביסטים הנוכחים, נושא הדיון וכו’. חשוב שמבנה זה יהיה אחיד, כדי שהמשתמש יוכל לבנות כלי אוטומטי שיקרא שדות אלה בכל קבצי הפרוטוקולים, דבר שיקל על עיבוד המידע.

 

קיימות מספר רמות של מטה-דאטה:

  1. Descriptive metadata
  2. Structural metadata
  3. Administrative metadata

אחד התקנים הפשוטים והמוצלחים הוא ה-data package שמקודם על ידי ארגון Open Knowledge.

 

סימון גרסאות

כאשר חל שינוי במבנה הנתונים, למשל אם נוספה או נמחקה עמודה בטבלה, יש לציין זאת על ידי הקצאת מספר גרסה חדש, כדי להתריע בפני המשתמשים על העדכון. כמו כן יש לתעד את כל הגרסאות ששוחררו.

 

שימור מידע ישן

 

קישור ישיר למידע

לכל מאגר יהיה URL ייחודי ויציב שניתן להשתמש בו כקישור ישיר למאגר.

דוגמה: מערכת מבא”ת – ממשק לאיתור תכנית של מנהל התכנון במשרד הפנים. בעבר, כאשר המשתמש היה מחפש במערכת תוכנית ספציפית, לתוצאות לא היה URL ייחודי ולא ניתן היה לשתף אותן. בצילומי המסך למטה רואים שתי תוכניות שונות עם אותה כתובת URL.

דוגמה טובה היא אתר מפתח התקציב, שלכל תוצאת חיפוש בו יש URL ייחודי, ובנוסף ניתן להוריד את מקבץ הנתונים הרלוונטי לתוצאה זו. למשל זו הכתובת עבור תקנה מס’ 20.46.04.10 בשם “פעילות התנדבותית למען הקהילה של תלמידי י”א-י”ב”  http://www.obudget.org/#budget/20460410/2016/en?tab=supports

ובצד שמאל, המוקף בעיגול כחול בצילום המסך מטה, ניתן להוריד נתוני ההיסטוריה התקציבית של התקנה, פטורים ממכרזים ותמיכות.

 

קישוריות מידע (interoperability)

כדי לאפשר הצלבה של נתונים ממקורות שונים יש לתת לכל רשומה במאגר מזהה ייחודי וקבוע שיזהה נתון זה במאגרים שונים ברשויות שונות. הדבר נכון גם לגבי פריטי מידע באותו מאגר שיש ביניהם קשר. המזהה יהיה כלול במטה-דאטה.

דוגמה 1: בדו”חות הרכש של המשרדים הספק מזוהה על ידי מספר ספק פנימי, בעוד שבמערכת מנו”ף הספק מזוהה על ידי מספר ח”פ. כך כאשר מנסים להצליב מידע משני המקורות לא ניתן לחבר בין הרשומות של הספקים מכאן ומכאן.

דוגמה 2: באתר הכנסת, המזהה הייחודי של הצעת החוק מלווה את ההצעה רק בצברי הנתונים שקשורים לדיונים בוועדות ובמליאות – המידע שנמצא במערכת ה”סנהדרין”. אולם ההצבעות על ההצעות שמורות במערכת אחרת ועדין לא ניתן לקשר בין דיון בהצעה להצבעה עליה. המספר הרשמי שמסמן את ההצעה ברשומות הכנסת, ניתן לה רק בשלבי חקיקה מתקדמים, לעיתים מספר הצעות מתמזגות ומקבלות את המספר של אחת מהן. גם הכותרת עשויה להשתנות. למשל הצעת חוק ייצוג הולם של יהודים בני המגזר החרדי בשירות הציבורי

בעת אישורה הפכה ל חוק ייצוג הולם של בני האוכלוסייה החרדית ושל עולים חדשים בשירות הציבורי

או הצעה שבקריאה הטרומית נקראה: הצעת חוק לתיקון פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין) (פטור מארנונה לארכיון ציבורי), התשע”ו-2015

ובקריאה הראשונה נקראה: הצעת חוק לתיקון פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פטורין) (מס` 27), התשע”ז-2016

אין דרך לדעת שמדובר באותה הצ”ח מאחר ויש לפחות 27 תיקונים שונים לפקודת מסי העירייה והממשלה. לכן יש קושי לעשות אגרגציה של כל פריטי המידע הקשורים להצעה מסויימת. להסבר מפורט

דוגמה 3: בדו”חות של הגופים המוסדיים המפרטים את אחזקותיהם בניירות ערך, שם המנייה של אותה חברה יכול להיכתב בשלל דרכים שונות, למשל 32 השמות של חברת טבע:

 

דברי הסבר

להוסיף הסברים לעמודות ושורות של טבלאות, למבנה המידע, המקור שלו, אופן הפקתו וכו’. כמו כן לציין סוגיות ידועות הקשורות באיכות המידע. למשל מידע שהאיסוף שלו לא התחיל בתחילת השנה הקלנדרית, מאגר שחסרים בו נתונים וכו’.

דוגמה 1: למשרד התחבורה ידוע כי נתונים שהוא מפרסם אודות זמן הגעה חזוי של אוטובוס לתחנה אינם משקללים עומסי תנועה. יש לציין זאת במפורש.

דוגמה 2: הוגשה בקשת מידע לרכבת ישראל עבור מספר הנוסעים הנכנסים ויוצאים מתחנות. המידע שהתקבל הכיל מספרים לא שלמים של נוסעים כמו גם נוסעים שנסעו ביום שבת. במקרה זה ללא הסבר לאופן הפקת המידע לא ניתן לעשות בו שימוש.

רצוי שגם קבצי ההסבר יהיו בפורמט קריא מכונה.

דוגמה 3: נתונים שאוספת הלמ”ס אודות תאונות דרכים מגיעים מדיווחים של המשטרה מזירות של תאונות דרכים. נתונים אלה שונים מהנתונים שנאספים בבתי חולים שקולטים נפגעי תאונות. לכן חשוב לציין את מקור הנתונים ואופן האיסוף שלהם.

 

הורדה מרוכזת (bulk download)

כדי להקל על המשתמשים להוריד את המידע, כדאי לאפשר הורדה של כל הקבצים במאגר כמקשה אחת, אם על ידי ריכוז כל הנתונים בקובץ אחד, ואם על ידי כיווץ מספר קבצים יחד כ-zip או כ-rar.

דוגמה 1: פיזור של תחנות משטרה – קובץ שיכיל את מיקומי התחנות בכל הארץ במקום קובץ נפרד לכל רשות מקומית או מרחב.

דוגמה 2: תקציב המדינה – קובץ אחד שיכלול את תקציבי כל המשרדים, כולל התכנון, השינויים והביצוע. זאת במקום קבצים נפרדים לכל משרד, וביצוע בנפרד מהתכנון.

 

ממשק מפתחים – API

API מאפשר למשתמש למשוך מתוך מכלול גדול של נתונים רק את החלק שדרוש לו.

למשל, מאגר נתוני מזג אוויר מורכב מישובים רבים ומתעדכן בתדירות גבוהה. כדאי לבנות API שיאפשר למשוך נתונים לפי ישוב. כך גם בנתוני תחבורה ציבורית כדאי לאפשר באמצעות API למשוך רק נתונים של תחנה מסויימת בישוב מסויים בשעה מסויימת. דוגמה אחרת היא קטלוג של הספריה הלאומית שמכיל ערכים רבים. כדאי לאפשר למשוך רק את רשימת הערכים שהתעדכנו (נוספו או נמחקו) בתקופה נתונה.

 

כאשר קיים API, יש לספק לו תיעוד.

שחרור מאגר נתונים שלם – data dump

יש לאפשר הורדה של המאגר במלואו ולא להסתפק במתן גישה לכל נתון בנפרד.

למשל, באתר התמיכות הממשלתי לא ניתן למשוך את כל מאגר נתוני התמיכות בשלמותו, אלא רק לחפש בכל פעם נתון בודד דרך ממשק השאילתות

http://www.tmichot.gov.il/irj/portal/anonymous?guest_user=awf_user

http://www.tmichot.gov.il/ibi_apps/WFServlet?IBIF_ex=suppe_portal_notif_item_all6

 

הבטחת איכות

מידע יכול לעמוד בכל הקריטריונים שתוארו לעיל ועדיין להיות שגוי או חסר. לכן, כיום אנו רואים תשומת לב הולכת וגוברת לאיכות המידע שנפתח ומתפתחים כלים אוטומטיים הבודקים את שלמות ואיכות המאגרים.

דוגמה: אתר  Spendex של הסדנא לידע ציבורי הוא דוגמא להטמעה של כלי כזה לביצוע בדיקה שגרתית לאיכות הנתונים בדו”חות הרכש הממשלתיים.

מאחר וחלק מהגופים מיאנו לפרסם את דו״חותיהם באופן סדיר, חרגו מהמבנה הסטנדרטי שנקבע לדו”ח, פרסמו מידע חלקי, שגוי או לא מפורט מספיק, פותח מדד “איכות נתוני רכש”. המדד משקלל את הקריטריונים הבאים.

 

  1. שם ספק מצויין בצורה תקינה
  2. הדו״ח פורסם במועד הקבוע בנוהל
  3. היקף ההתקשרות מצויין
  4. הקישור למערכת מנו״ף תקין (רלוונטי במקרה של מכרז או פטור ממכרז, למעט פטור בעילה של סכום הנמוך מ-50,000 ש”ח)
  5. מועד ההזמנה מצויין בצורה תקינה
  6. אופן ביצוע הרכישה מצוין (ולא ריק או ׳אחר׳)
  7. מטרת ההתקשרות מצוינת
  8. הסכום המבוצע מצוין ואינו 0
  9. מטבע הרכישה מצוין
  10. ההזמנה אינה רגישה
  11. מטרת ההתקשרות מפורטת במידה מספיקה

 

ככל שההתקשרות היא על סכום גבוה יותר כך ההשפעה שלה על המדד הסופי גדולה יותר.

 

5 כוכבים

 

שיטת 5 הכוכבים קובעת מדרג של 5 קריטריונים למידע פתוח. לפיה, מוטב שהמידע יהיה פתוח חלקית מאשר שלא יהיה פתוח כלל.

ניתן לאמץ את הכוכבים שבדוגמה, את כולם או את חלקם, וניתן גם להגדיר כוכבים אחרים. הרעיון הוא לקבוע סדר עדיפויות ולתמרץ שחרור מידע גם אם אינו עומד בכל הקריטריונים של מידע פתוח.

 

★ לפרסם את המידע באינטרנט עם רישיון פתוח, בכל פורמט שהוא

★★ לפרסם את המידע בפורמט קריא מכונה

★★★ להוסיף מטה-דאטה ודברי הסבר

★★★★ מידע איכותי, נקי, שלם, עדכני, תואם פורמט סטנדרטי, מילון מושגי מפתח סטנדרטי ומזהה ייחודי עקבי

★★★★★ להקצות URI לכל פריט במאגר כדי שניתן יהיה להפנות אליו

 

הפרדה של מידע רגיש

במאגרים המכילים בין היתר מידע שחשיפתו עלולה להביא לפגיעה בפרטיות, יש לתת את הדעת מראש, בעת תכנון המאגר ובעת איסוף המידע, כיצד ניתן לגדר את המידע הרגיש ולהפריד אותו משאר הנתונים, כך שתהיה אפשרות לפרסם לפחות חלק מהמידע.

נייר עמדה – שקיפות הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית

מוגש לוועדת השקיפות.  14 בפברואר, 2017

רקע

נייר זה מוגש לוועדת השקיפות, בהמשך לדיונים שהתקיימו בנושא ב-28.10.2015 וב-2.2.2016. בדיון השני שעסק בהסכמים פוליטיים של 2016 וביצוע ההסכמים של 2015, הגשנו לוועדה נייר עמדה ובו ניתוח של ההסכמים, טענות לגבי סדרת כשלים בפרסומם והבעת חששות בדבר אי סדרים.

הסכמים פוליטיים הם הסכמים שנחתמים בין שר האוצר או ראש הממשלה, לבין שר, חבר כנסת או סיעה במסגרת תהליך חקיקת חוק התקציב או במסגרת התנהלות שוטפת במהלך שנת תקציב. נושא זה מוסדר בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס’ 1.1801 אשר פורסמה במרץ 2015. ההנחייה נועדה למנוע ככל הניתן מצב שבו כספי ההסכמים יהיו מראש מיועדים לגוף ספציפי ובכך ייפתח פתח ליצירת תלות בין הקצאת הכספים לגוף לבין טובות הנאה פוליטיות או אחרות עבור חברי הכנסת. לצורך כך, נקבע נוהל המחייב את שקיפותם של ההסכמים הפוליטיים, קודם לאישור התקציב, המיועד לאפשר לכנסת ולציבור לפקח על הסכמים אלו.

לכנסת, לצד החברה האזרחית, תפקיד קריטי בפיקוח על ניהול תקציב המדינה והוצאות הממשלה. במקרה של הסכמים פוליטיים, יש חשיבות מוגברת לשיקוף מרבי של תהליך הקצאת והוצאת הכספים, כדי לאפשר לחברי הכנסת ולאזרחים להיות מעורבים בפיקוח על כל שלביו.

על אף הנוהל, אנחנו מוצאים שקיימות מספר בעיות מרכזיות הפוגעות באפקטיביות של הפיקוח של הציבור וחברי הכנסת, ומציעים להלן כיצד לתקנן.

  1. יש לפרסם כל הסכם בציון מספר התקנה התקציבית שאליה הוקצה הכסף, ברמת פירוט של 8 ספרות. זאת כדי שבהמשך ניתן יהיה לדעת מאיזו תקנה הכסף יצא ולאילו ארגונים הועבר, על סמך איזה מבחן תמיכה או באיזה סוג התקשרות. זאת, כדי שניתן יהיה לבחון את ההיסטוריה של אותה תקנה ואת דפוס ההקצאות והוצאות הכספים בה. כיום משרד האוצר מפרסם את התקנות רק בדיעבד, כחודש לאחר אישור התקציב, כאשר בעת הבאתו בפני וועדת הכספים הוא מפורט ברמת התוכנית (6 ספרות) בלבד. יתירה  מכך, גם ברשימת ההסכמים שמשרד האוצר פירסם בדיעבד, חלק מההסכמים עדין אינם מפורטים ברמת התקנה, ובחלק מהמקרים, צוינה תקנת רזרבה כללית של המשרד.   
  2. יש לפרסם לכנסת ולציבור את פרוט ההסכמים כולל מספרי התקנות, פרק זמן סביר לפני ההצבעה על חוק התקציב, על מנת שחברי הכנסת וגם החברה האזרחית יספיקו ללמוד את הנושא לפני ההצבעה ולהביע הסתייגויות. זאת בניגוד לנהוג כיום, כאשר ההסכמים מתפרסמים יום לפני ההצבעה, באישון לילה, לח”כים בלבד ולא באופן פתוח לציבור.
  3. מסמך ההסכמים עצמו חייב להיות מפורסם לכלל הציבור בפורמט דיגיטלי, באתר הוועדה או באתר אגף התקציבים. נראה שהפרסום נעשה כדי לצאת ידי חובה ולמלא אחר הנחיית היועמ”ש, אך לא מתוך מחשבה אמיתית של שיתוף הציבור.
  4. במסמך עצמו מוקדשת טבלה נפרדת להסכמים אשר מחייבים חוות דעת משפטית, בשל העובדה שלכאורה ההסכם מיטיב עם גוף ספציפי (בניגוד להנחיית היועץ המשפטי לממשלה ולחוק). יש לפרסם לציבור את חוות הדעת שניתנה, כולל שם הגוף שזוהה ככזה שמיועד ליהנות מהכספים. בנוסף, יש לדווח לחברי הכנסת מיהו אותו גוף (ובמידה שלא ניתן, לנמק מדוע). כמו כן, יש לעדכן את הציבור ואת חברי הכנסת במצבם של ההסכמים הללו פרק זמן מסויים לאחר אישור התקציב – האם האם קיבלו אישור משפטי ואישור ועדת הכספים כנדרש.
  5. נכון להיום, הדיווח על הוצאות המדינה הוא חלקי בלבד. ניתן למצוא חלק מהנתונים על ההוצאות על תמיכות באתר התמיכות הממשלתי, וחלק מההוצאות על רכש בדוחות הרכש הרבעוניים המפורסמים על ידי המשרדים באתר חופש המידע. אולם, קיים דיווח חסר ביחס לחלק גדול מהתקנות. בפרט, במשרדים שלא עברו למערכת המרכב”ה, כגון משרד הרווחה. ככל שההסכם נוגע לתקנה תקציבית שאין לגביה מידע מלא על הוצאות, כלומר, שההוצאות אינן מדווחות באתר התמיכות הממשלתי או בדוחות הרכש, יש לצרף מידע מפורט על ההוצאות מאותה תקנה בשנה קודמת. הכלל המנחה הוא לאפשר לציבור לדעת לאילו מטרות שימשה אותה תקנה בשנה הקודמת ואילו גופים תוקצבו ממנה.

 

דוגמאות

צוות ניתוח הנתונים של הסדנא לידע ציבורי ערך מספר בדיקות בהסכמים הפוליטיים:

ראשית נמצא כי, מבין 84 ההסכמים שפורסמו, רק ב-22 (26.2%) מצויינת התקנה אליה יועברו הכספים. מתוך 62 ההסכמים בהם לא מצויינת התקנה, ב-21 מההסכמים התקציב עבר לסעיף רזרבה כללי עד להשלמת הבדיקה המשפטית או המקצועית, וב-41 הנוספים כלל לא היתה הקצאה מעבר לרמת התוכנית (6 ספרות). מידע כה  חלקי על יעוד הכספים לא  מאפשר פיקוח ראוי הן מצד חברי הכנסת והן מצד גופי החברה האזרחית והתקשורת.

בנוסף, בעת בחינת ביצוע ההסכמים משנת 2016 ובחינת ההסכמים החדשים לשנים 2017-2018, נמצא כי בחלק מן ההסכמים שנגעו לנושאים רחבים, בפועל הכסף עובר למגזרים או גופים ספציפיים:

גורם מסכם שנת ההסכם שם התקנה מספר התקנה מי נהנה בפועל מהכספים בשנים קודמות
יהדות התורה 2016 סיוע לפנימיות 23.05.01.60 ישיבות
יהדות התורה 2016 נוער חרדי מנותק – סידורים קהילתיים 23.11.64.16 לא קיים מידע לגבי הוצאות בתקנה
ח”כ משה גפני 2017-2018 תמיכה בארגוני נוער 20.46.04.20 תנועות נוער חרדיות – מתוך 21 ארגונים  שהתחלקו ב-2016 בכ-35 מליון ש”ח, תנועת “בנות בית יעקב בתיה” תוקצבה בכ-18 מליון ש”ח (51.4%), ואחריה “פרחי הדגל” שקיבלה 4.8 מליון ש”ח (13.7%)

 

הסבר למדד איכות נתוני רכש spendex.obudget.org

* הוכן עבור דיון בוועדת השקיפות בנושא “אי סדרים בדיווח הרכש הממשלתי ואי עמידה בנוהל פרסום התקשרויות” ב-22 ליוני 2016, 

בשנת 2016 נכנס לתוקף נוהל פרסום התקשרויות הממשלה של היחידה הממשלתית לחופש המידע. נוהל זה קובע שעל כל משרד ממשלתי או יחידת סמך לפרסם אחת לרבעון את כלל התקשרויותיהם עם ספקים (לטובת רכש ממשלתי) שהיו פעילות באותו הרבעון.

 

נוהל זה, שקיומו מהווה מהפכה של ממש בשקיפות השלטונית בישראל, פותח באופן תקדימי צוהר לתוך האופן בו מתנהלת הממשלה ברמת פירוט שלא היתה אפשרית בעבר.

עצם פרסום מידע זה עוזר לגופי הממשלה להתייעל ובנוסף מאפשר לחברה האזרחית לפקח בצורה הדוקה יותר על ניצול הכספים בקופה הציבורית. אולם, תנאי הכרחי לכך הוא שהמידע שמפורסם יהיה שלם, מדויק ויפורסם במועד.

 

כך, כשבוחנים את מצב היישום בפועל של הנוהל, לא הכל ורוד:

  1. גופים רבים לא פרסמו אף לא דו״ח אחד כמתחייב מהנוהל
  2. חלק מן המשרדים פרסמו דו״ח אחד, אך אינם מתמידים בפרסום הדו״חות העוקבים
  3. הדו״ח אמור להיות בעל מבנה סטנדרטי (המוגדר במערכת מרכב״ה), אולם משרדים רבים פרסמו דוחות בעלי מבנה שונה
  4. גם בדו״חות שפורסמו, המידע הוא לעיתים חלקי, שגוי או לא מפורט מספיק

 

על מנת לשקף את הפערים הללו, ולסייע בשיפור איכות הדוחות, פותח ב״סדנא לידע ציבורי״ מדד “איכות נתוני רכש”. המדד משקלל את עמידת המשרדים בחובת פרסום הדוחות במועד לצד קריטריונים נוספים לאיכות ונכונות הנתונים.

 

באמצעות שימוש במדד זה, דירגנו את משרדי הממשלה ויחידות הסמך השונות. אנו מקווים כי השימוש בדירוג זה ייצר ״תחרות בריאה״ בין הגופים השונים שבתורה תגרום לפרסום דוחות רכש תקינים יותר, במועד הקבוע בנוהל.

תיאור המדד

המדד (הנע בין 0 ל-100) מורכב משקלול של הגורמים הבאים:

  1. שם ספק מצויין בצורה תקינה (15 נק’)
  2. הדו״ח פורסם במועד הקבוע בנוהל (15 נק’)
  3. היקף ההתקשרות מצויין (15 נק’)
  4. הקישור למערכת מנו״ף תקין (רלוונטי במקרה של מכרז או פטור ממכרז, למעט פטור בעילה של סכום הנמוך מ-50,000 ש”ח) (10 נק’)
  5. מועד ההזמנה מצויין בצורה תקינה (10 נק’)
  6. אופן ביצוע הרכישה מצוין (ולא ריק או ׳אחר׳) (10 נק’)
  7. מטרת ההתקשרות מצוינת (10 נק’)
  8. הסכום המבוצע מצוין ואינו 0 (5 נק’)
  9. מטבע הרכישה מצוין (5 נק’)
  10. ההזמנה אינה רגישה (2.5 נק’)
  11. מטרת ההתקשרות מפורטת במידה מספיקה (2.5 נק’)

הערות מתודולוגיות

כיצד מחושב המדד מתוך הנתונים?

  • החישוב מבוצע לכל התקשרות בקובץ בנפרד, ומשוקלל לפי היקף ההתקשרות. כלומר, ככל שההתקשרות היא על סכום גבוה יותר כך ההשפעה שלה על המדד הסופי גדולה יותר.
  • בסופו של דבר נקבע המדד לכל דו״ח כממוצע משוקלל של כל ההתקשרויות באותו הדו״ח..
  • דוחות חסרים מקבלים תמיד ציון 0.
  • המדד הסופי לכל משרד או יחידה הוא ממוצע המדדים על הדוחות השונים שפורסמו על ידו.

 

מתי אנו מעדכנים את הטבלה?

  • המדד הוא מדד ״חי״. בכל פעם שמפורסם דו״ח חדש המדד מתעדכן על מנת לשקף את הנתונים החדשים.
    את הדירוג העדכני ביותר ניתן לראות באתר האינטרנט שפותח לצורך העניין: spendex.obudget.org
  • הגורמים המשפיעים על הציון והמשקל היחסי שלהם יעודכנו מעת לעת בהתאם לשינויים בנוהל או בעיות נוספות במידע שיתגלו בעתיד.

נייר עמדה – יישום נוהל פרסום התקשרויות הממשלה

רקע

ב 15 לדצמבר 2015, פרסמה היחידה הממשלתית לחופש המידע את נוהל פרסום התקשרויות הממשלה. נוהל זה בא על רקע דרישה ציבורית גוברת לשקיפות ממשלתית בנוגע להתקשרויות שגופים שלטוניים מקיימים עם גופים פרטיים ובקשות חופש מידע רבות שהגישה התנועה לחופש מידע בתחום זה.

הנוהל גובש בשיתוף עם החשבת הכללית במשרד האוצר ולאחר תהליך התייעצות עם הציבור במסגרתו אף הסדנא לידע ציבורי העירה הערותיה לטיוטת הנוהל בטרם גובש הנוסח הסופי.

 

על חשיבות הנוהל

על חשיבות השקיפות כמכשיר להגברת אחריותיות ממשלתית, יעילות שלטונית ומעורבות אזרחית אין צורך להכביר מילים. לפרסום שוטף ואמין של התקשרויות הממשלה נודעת חשיבות מכרעת בהשגת מטרות אלה, שכן רכש ממשלתי הוא אחד האמצעיים המרכזיים העומדים לרשות השלטון לצורך מימוש מדיניותו, והוא גם, לצערנו, זירה שבה לעיתים מתרחשים אי סדרים.

פרסום הנוהל הוא לכן יוזמה שיש לברך עליה ובהקשר זה יש לציין לשבח את החשבת הכללית במשרד האוצר ואת ראשת היחידה לחופש המידע במשרד המשפטים על המעשה החשוב. זוהי לא פחות ממהפכה בתחום השקיפות הממשלתית.

עם זאת, חשוב להדגיש כי מבחנו האמיתי של הנוהל ביישומו. ללא יישום מלא, עיתי ואיכותי של ההנחיות שנקבעו בנוהל, הוא יהפוך לאות מתה, כפי שקרה להחלטת הממשלה 1116 בדבר “פרסום היתרים ומסמכי התקשרות בין רשויות המדינה לגופים פרטיים” אשר בפועל אינה מיושמת.

 

יישום הנוהל הלכה למעשה

  1. מרבית משרדי הממשלה לא פרסמו דוחות התקשרות:

נכון ליום 11.03.16 הגופים הבאים פרסמו באתר היחידה הממשלתית לחופש המידע את דו”ח ההתקשרויות לשנת 2015.

 

דו”ח התקשרויות המשרד מועד הפרסום
הרשות לניצולי השואה משרד האוצר 02.03.2016
משרד האוצר משרד האוצר 03.03.2016
משרד הבינוי והשיכון משרד הבינוי והשיכון 29.02.2016
דו”ח התקשרויות המשרד מועד הפרסום
משרד הכלכלה משרד הכלכלה 29.02.2016
משרד המשפטים משרד המשפטים 02.03.2016
הסנגוריה הציבורית משרד המשפטים 02.03.2016
הסיוע המשפטי משרד המשפטים 02.03.2016
רשות האכיפה והגביה משרד המשפטים 02.03.2016
הנהלת בתי הדין הרבניים הנהלת בתי הדין הרבניים 08.03.2016
הנהלת בתי המשפט הנהלת בתי המשפט 29.02.2016
רשות האוכלוסין וההגירה משרד הפנים 29.02.2016
משרד התשתיות הלאומיות האנרגיה והמים משרד התשתיות הלאומיות האנרגיה והמים 02.03.2016
מנהל מחקר מדעי האדמה והים, המכון הגאולוגי משרד התשתיות הלאומיות האנרגיה והמים 10.03.2016
נציבות שירות המדינה משרד ראש הממשלה 02.03.2016
רשות ההגבלים העסקיים רשות ההגבלים העסקיים 29.02.2016
הטלוויזיה החינוכית משרד החינוך 29.02.2016

 

בולטים בהעדרם*

משרד ראש הממשלה, משרד החינוך, משרד הבריאות, משרד הרווחה, משרד הבטחון, משרד הפנים (למעט רשות האוכלוסין וההגירה שהגישו דו”ח), משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, המשרד להגנת הסביבה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, משרד המדע הטכנולוגיה והחלל, משרד העלייה והקליטה, משרד התיירות, משרד התקשורת, משרד החוץ, משרד התרבות והספורט, והמשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל.

 

נדרש מנגנון מעקב ואכיפה שיבטיח כי הנוהל מיושם וכי כל משרדי הממשלה, יחידות הסמך ושאר הרשויות עליהם חל הנוהל אכן מפרסמים את הדוחות במלואם ובמועד.

  1.  מומלץ לפרסם את הדוחות במקום אחד מרכזי ובפורמט שיאפשר למשוך את הדוחות בקלות.

כיום, דוחות ההתקשרויות מפורסמים באתר היחידה לחופש המידע תחת מאגר התשובות ועל מנת לאתרם יש לבצע חיפוש במאגר.

בשל מרכזיותם וחשיבותם של המאגרים אנו ממליצים לפרסמם  באתר data.gov.il, או למצער, לפתוח דף נפרד באתר חופש המידע לכל מועד דיווח, אשר בו ירוכזו הדיווחים של אותו מועד (שנת 2015, רבעון ראשון 2016 וכך הלאה).

 

  1. איכות המידע המתפרסם:

3.1  קוד ספק איננו מספר ספק: הדוח כולל שדה” קוד ספק”, שהוא שדה פנימי של מערכת מרכב”ה הממשלתית. קוד זה שונה ממספר רישום הספק הניתן על ידי רשם התאגידים, שהוא המזהה הרלבנטי לציבור, אשר אינו מכיר ואינו צריך להכיר את מספרי הקוד הפנימיים של המערכות הממשלתיות. דבר זה מקשה על זיהוי ודאי של הספק המדווח בדוח, או אף על הצלבת המידע המופיע בדוח עם מידע שנמצא במערכות  אחרות, כגון מערכת מנו”ף ופורטל התמיכות הממשלתי.

ניתן לפתור זאת על ידי הוספת שדה מספר התאגיד בדוחות, או לחילופין, לפרסם יחד עם דוחות ההתקשרות טבלת המרה המשייכת כל קוד ספק במרכב”ה למספר תאגיד רשום.

3.2 הדיווח על מספר הפרסום במנו”ף הוא חלקי בלבד:

על פי תקנות חובת המכרזים, כל ההתקשרויות במכרז וההתקשרויות בפטור (למעט התקשרויות בפטור בעילה של סכום הנמוך מ 50,000 ש”ח) צריכות להתפרסם באתר מינהל הרכש הממשלתי, ולכן אמור להיות להן מספר פרסום במנו”ף (שהוא מספר בן 6 ספרות).

דיווח מספר הפרסום במנו”ף הוא קריטי כאשר מבקשים להצליב בין המידע בדוחות לבין המידע המפורסם באתר מינהל הרכש הממשלתי.

אולם, מצאנו שבלמעלה מ- 1,500 רשומות של מכרזים ופטורים ממכרז (שאינן בעילה של מתחת ל50,000 ש”ח) לא מילאו המשרדים את מספר הפרסום במנו”ף. במקום זאת, רשמו ערכים סתמיים, כגון: “1”, “1111”, “9999”, או שרשמו “אין מספר פניה במנו”ף”. במקרים שבהם חסר מספר פרסום במנו”ף אין ביכולתנו להצליב את ההתקשרויות למידע ממינהל הרכש הממשלתי, מה שמגביל את היכולת שלנו לנתח את המידע.

לדוגמא: התקשרות של משרד המשפטים עם חברת “היולט-פקרד (ישראל) בע”מ” לרכישת “שושים למערכת רימון” בסך 1,001,701.45 ש”ח בפטור ממכרז (תקנה 3ג – מימוש זכות ברירה). במספר הפרסום במנו”ף רשמו “99999” (מספר הזמנת רכש: 4501005287). ללא מספר הפרסום במנו”ף לא ניתן לקשר את ההתקשרות הזאת למידע הרלבנטי המופיע באתר מינהל הרכש.

3.3. דיווח על “אופן רכישה” – סיווג התקשרויות רבות בקטגוריות לא ברורות

במסגרת הנוהל חויבו המשרדים בין היתר לציין את “אופן הרכישה”, וזאת על מנת להבחין בין סוגים שונים של התקשרויות (למשל – מכרז מרכזי, מכרז פומבי רגיל, פטור ממכרז, התקשרות עם גופים ממשלתיים).

מצאנו כי ביותר מ 8,000 רשומות, בהיקף כולל של למעלה ממיליארד וחצי ש”ח, סיווגו המשרדים התקשרויות כ”אחר”, “לא בשימוש” או השאירו את השדה ריק. מאחר שהחוק מציין רשימה סגורה של אמצעים להתקשרות, קטגוריות אלו אינן ברורות.

למשל, שתי התקשרויות של משרד הכלכלה עם חברת “מ.א. נתנאל חברה לבנין ולעבודות ציבור” בסך כולל של 1,863,666 ש”ח סווגו כ”אחר”. הראשונה – התקשרות ל”שירותי ניקיון 1-12/2015 סלמה 53″ בסך 1,341,690 ש”ח. השניה התקשרות ל”שירותי חניה סלמה 53 – 1-12/2015″ בסך 521,976.93 ש”ח.

האם מדובר בהתקשרויות במסגרת מכרז או פטור ממכרז? וככל שמדובר בפטור ממכרז – באיזו עילה?

על מנת לפתור את הבעיות השונות באיכות הדיווח אנחנו ממליצים לעצב את מערכת הפקת הדו”חות באופן שימנע השארת שדות קריטיים כריקים או אי מילויים בצורה תקינה (למשל – על ידי בחירה מרשימה סגורה בשדה “אופן רכישה” והגבלה לרישום 6 ספרות בשדה “מספר פרסום במנו”ף”).

סיכום

נוהל פרסום התקשרויות מהווה מהפכה בתחום השקיפות הממשלתית ומספק מענה לדרישה גוברת מצד הציבור לדעת כיצד משרדי הממשלה עושים שימוש בכספי הציבור. זהו צעד מבורך שאין להפריז בחשיבותו בקידום מינהל תקין, יעילות מממשלתית ואחריותיות ציבורית.

עם זאת, בחינת יישום הנוהל מעלה כי מרבית משרדי הממשלה לא עמדו במשימה, ובניגוד לנהלים – לא פרסמו כלל דו”ח התקשרויות. כמו כן, מבחינה של המידע המפורסם, עולה כי איכות המידע אינה אחידה וכי יש צורך בשיפור אופן הפרסום על מנת להבטיח כי ניתן יהיה לנתחו ולהצליבו עם מקורות מידע נוספים.

 

הנוהל לא חל במועד הדיווח הנוכחי על נתוני ההתקשרות של משרד הרווחה, משרד החוץ, משרד הבטחון, צה”ל, והמשטרה שעדיין לא היו במערכת מרכב”ה בשנת 2015.
ממשרד המשפטים נמסר לנו שהמשרדים הבאים ביקשו וקיבלו ארכה של שבועיים לפרסום הדוחות: משרד התיירות, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, המשרד להגנת הסביבה, המשרד לשירותי דת, רשות מקרקעי ישראל.

נייר עמדה – מכירת מידע ציבורי על ידי רשויות ציבוריות

רקע

מידע ציבורי שייך לציבור. לרשויות השלטון אין בעלות על המידע, והן אך מחזיקות בו בנאמנות עבור הציבור. זהו העקרון העומד בבסיס חוק חופש המידע שקובע שלכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל כל מידע המצוי ברשות ציבורית, בין אם הוא כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב. למעט מקרים חריגים, כגון פגיעה בפרטיות, על רשות ציבורית להעמיד לכל אדם המבקש זאת, כל מידע המצוי ברשותה.

למרות האמור בחוק, בסדנא לידע ציבורי נתקלנו בתופעה הפסולה של גופים שלטוניים אשר הפכו את המידע הציבורי ל”מוצר” הנמכר במחירים מופקעים, וזאת בניגוד לחוק ותוך פגיעה בעקרון השקיפות.

 

המרכז למיפוי ישראל (מפ”י)

המקרה הבוטה ביותר בו נתקלנו הוא מכירת מידע גיאוגרפי על ידי מפ”י, אשר מפרסם באתרו קטלוג “מוצרים”, רובם ככולם מידע ציבורי אשר היה אמור להיות פתוח לציבור, ואשר מפ”י מוכר בסכומי עתק ותחת רשיונות שימוש המגבילים את הפצתו.

מאגרי מידע גיאוגרפיים הם בעלי ערך ציבורי רב, שנעשה בהם שימושים רבים ומגוונים,  הן על ידי גופים שלטוניים כגון משרדי ממשלה ורשויות מקומיות והן על ידי אנשי פרטיים, עמותות, וגופים מסחריים. כך, למשל, אתר “תב”ע פתוחה” של הסדנא לידע ציבורי המנגיש תוכניות בנין עיר (תב”ע) על גבי מפה אינטרקאטיבית, זקוק לקובץ מפתח גושים המצוי בידיו של מפ”י על מנת להציג את התב”עות המשויכות לגושים ולחלקות על גבי מפה. פרויקט תב”ע פתוחה הקים עד היום ללא תשלום אתרי אינטרנט ל- 16 רשויות מקומיות, כולל רשויות בפריפריה שאין בידיהן להקים אתרים כאלה במסגרת משאביהן הדלים. מפתח גושים ארצי היה מאפשר להקים אתרים דומים בחינם לכל 255 הרשויות המקומיות בישראל (או 126 ועדות מקומיות/מרחביות).

כאשר הסדנא פנתה למפ”י בבקשה לקבל לידיה את מפתח הגושים הארצי המצוי בידי המרכז, נענתה כי עליה לרכוש אותו במחיר של 125 ש”ח לגוש (במדינת ישראל כ- 18,000 גושים). אם לא די בכך, כתנאי לקבלת הנתונים, מפ”י דרש לחתום על רישיון שימוש המונע מסירתו של המידע לגופים אחרים, וזאת, ככל הנראה, על מנת לאפשר לו להמשיך ולמכור את המידע לגופים אחרים, שלא כדין.

לנוכח סירובו של מפ”י למסור את המידע בהתאם לחוק חופש המידע, הסדנא פנתה למפ”י באמצעות עו”ד יונתן ברמן והודיעה כי תיאלץ לפנות לערכאות משפטיות אם מפ”י יעמוד בסירובו למסור את המידע בניגוד לדין. לאחר שבעה חודשים במהלכם מפ”י התמהמהו במתן תשובה ענינית לפשר הסירוב למסור את המידע, הגיעה התשובה המפתיעה שהמרכז מוכן “לפנים משורת הדין” למסור את המידע אך ורק לסדנא לידע ציבורי ובתנאי שהסדנא לא תמסור אותו לאחרים ותחתום על מסמך הטוען שלמפ”י זכויות יוצרים במידע, טענה שאין לה בסיס משפטי.

הסדנא סרבה וביום 18.02.2016 הגישה באמצעות עו”ד יונתן ברמן עתירה נגד מפ”י בדרישה לקבל את המידע.

 

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מרכזת באתרה מאגרי מידע בעלי חשיבות לאומית וציבורית רבה.

לאחרונה הלמ”ס אף עשתה צעד חשוב, כאשר פרסמה רישיון מידע פתוח באתרה  המתיר, בין היתר, “להעתיק את המידע, להפיץ אותו, להעמיד אותו לרשות לציבור, לשדר אותו וליצור ממנו יצירות נגזרות והתאמות בכל מדיום או פורמט.”

באתר הלמ”ס מצוי קטלוג תוצרי PUF – Public Use Files, אשר למרות שמם, אינם ניתנים להורדה מהאתר ואינם פתוחים לציבור באופן מלא, אלא יש להזמינם במיוחד מהלמ”ס, כאשר הדרך היחידה לקבלם היא באמצעות רכישת תקליטור לכל קובץ מבוקש בעלות של מאה שקלים לתקליטור, וחתימה על רישיון המונע את מסירתו של  המידע לאחרים.

אתר Anyway של הסדנא לידע ציבורי העוסק במאבק בתאונות דרכים עושה שימוש בקובץ PUF המופק על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה והכולל מידע על תאונות עם נפגעים. מדובר במידע איכותי ומפורט מחד, אשר עבר אנונמיזציה מאידך, על מנת להגן על פרטיותם של הנפגעים. פרויקט Anyway מציג את המידע שהושג מהלמ”ס על גבי מפה.  מידע זה נרכש על ידי מתנדב הסדנא, גל רייך, המוביל את הפרויקט בהתנדבות, בעלות כוללת של אלפי שקלים.

עם פרסום הרישיון הפתוח החדש באתר הלמ”ס ולאחר שנודע לנו מפיה של מאיה עדולמי, האחראית על על קידום פתיחת מאגרים ממשלתיים ברשות תקשוב הממשלתי, כי בכוונת הלמ”ס להעלות את קובץ תאונות הדרכים לאתר data.gov.il הממשלתי, פנינו אל הלמ”ס בבקשה לקבל את הנתונים באימייל או להורידם מהאתר ללא תשלום. בקשה זו נענתה בתשובה כי הרישיון החדש באתר האינטרנט לא חל על קבצי PUF המוצעים באתר וכי יש להמשיך ולרכוש את הקבצים ולחתום על רישיון השימוש המגביל כבעבר.

 

על החשיבות הציבורית של מידע ציבורי פתוח

על החשיבות שבפתיחת מאגרי מידע ציבוריים עמד בג”ץ, כאשר קבע כי-

“אמנם, כפי שצוין בפסיקה ובדברי ההסבר לחוק, קבלת המידע הציבורי היא זכות ‘קניינית’ שאינה מצריכה הנמקה מיוחדת, אך אבקש להצביע על מעלה אחת בפתיחת מאגרי המידע הממשלתיים לציבור הרחב. מאגרי המידע הם נכס העשוי לשמש יזמים יצירתיים שיפיקו תועלת ציבורית רבה מהמידע הנמסר. טלו לדוגמה, במישור הציבורי, את עמותת ‘הסדנא לידע ציבורי’, שהקימה כלים אינטרנטיים כגון ‘תב”ע פתוחה‘ מיזם למיפוי תכניות בניה עירוניות באופן ידידותי למשתמש, הנעזר במידע מרשות מקרקעי ישראל; או מיזם ‘עיתונות פתוחה‘ המנגיש מאגר רב-מימדים של עיתונים שנסרקו לאורך השנים על-ידי הספריה הלאומית, והופך אותו ל’חפיש’ (Searchable).  מיזמים אלה ודומיהם ממחישים את הערך המוסף שמביא עמו הציבור כשפותחים בפניו את שערי הכניסה לידע הציבורי שבידי רשויות המינהל.”

בג”ץ 5870/14 חשבים נ’ הנהלת בתי המשפט (נבו, 12.11.2015).

כפי שציין בג”ץ, קבלת מידע ציבורי היא זכות ‘קנינית’ והיא אף בעלת ערך רב לציבור. מכירת מידע על ידי גופים ציבוריים למעשה מרוקנת מתוכן את חוק חופש המידע ומאיינת את הזכות למידע, שכן כל אשר על רשות לעשות כאשר ברצונה למנוע מהציבור גישה למידע ציבורי הוא להציב חסמים בדמות מחירים מופקעים ודרישה לחתימה על רישיונות שימוש מגבילים.

 

היבטים כלכליים בפתיחת מידע

מחקרים מן השנים האחרונות מצביעים על ערך כלכלי רב הטמון בפתיחת מאגרי מידע ממשלתיים.

  1. כך, למשל, דו”ח של חברת הייעוץ הבינלאומית, מקינזי, קבע בשנת 2013 כי למידע ממשלתי פתוח יש פוטנציאל כלכלי של 3 טריליון דולר משימוש במאגרי מידע ציבוריים פתוחים (1).
  2. במחקר של הבנק העולמי מ 2014 דווח כי ממשלת בריטניה העריכה כ הרווח הישיר מפתיחת מאגרי מידע מוערך על ידה ב 1.8 מיליארד פאונד בשנה, ובספרד שוק החברות המוכרות מידע המבוסס על מאגרים ממשלתיים מעסיק 4,000 איש ומוערך ב 330-550 מיליון יורו בשנה. מחקר שהוזמן על ידי חברת גוגל  מצא שסקטור השירותים מבוססי מידע גאוגרפי שווה 113 מיליארד דולר בשנה, זאת מבלי לקחת בחשבון ערך כלכלי עקיף של שיפור שירותים לאזרח. כמו כן, דווח כי שוק זה נהנה מצמיחה של 30% בשנה(2).
  3. מחקר של האיחוד האירופי משנת 2015 העריך את שוק המוצרים והשירותים מבוססי מידע פתוח ב 28 מדינות אירופה ב55.3 מיליארד יורו (3).
  4. גם הניסיון הישראלי מלמד על הערך הרב הטמון בפתיחת מאגרי מידע ממשלתיים. כך,למשל, חברת  Moovit המספקת מידע בזמן אמת על זמני תחבורה ציבורית, מוערכת ב $200 מליון דולר, וזאת מבלי לקחת בחשבון את הערך הכלכלי והחסכון למשק בזכות היכולת של אזרחים לתכנן טוב יותר את מסלולי הנסיעה וזמני ההגעה שלהם לעבודה בזכות האפליקציה.

סיכום

חוק חופש מידע בישר את מהפכת השקיפות בישראל וקבע את  העקרון לפיו יש להעמיד לרשות כל אזרח או תושב מידע המצוי בידי רשות ציבורית. במסגרת החוק אמנם נקבע כי ניתן לגבות אגרות על הפקת המידע, אך לא ניתן היתר למכור את המידע. משמעות מכירת מידע היא ריקונו של החוק מתוכן והפיכתו לאות מתה.

לסגירת מידע, העמדת חסמים לקבלת מידע, או מכירתו השלכות כלכליות חמורות. גם אם מכירת מידע ציבורי מניבה בטווח הקצר הכנסות לקופת האוצר, אשר יש להניח שאינן משמעותיים ביחס לתקציב המדינה, הרי שהדבר נעשה במחיר הפסד כלכלי עצום למשק וליזמות.

(1) http://www.mckinsey.com/business­functions/business­technology/our­insights/open­data­unlocking­inn

ovation­and­performance­with­liquid­information

(2) http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/Open-Data-for-Economic-Growth.pdf

(3)https://www.europeandataportal.eu/sites/default/files/edp_creating_value_through_open_data_0.pdf

נייר עמדה – החלטת ממשלה מספר 1116

למסמך מקור

  1. רקע

נייר עמדה זה עניינו יישומה של החלטת ממשלה מספר 1116 בנושא פרסום היתרים ומסמכי התקשרות בין רשויות המדינה לגופים פרטיים מיום 29.12.2013 (התקבלה על ידי הממשלה ה-33 בראשותו של מר בנימין נתניהו).

ההחלטה התקבלה בהמשך להחלטת ממשלה מספר 4515 מיום 01.04.2012 ובהתאם לקידום מדיניות ”ממשל פתוח” של ממשלת ישראל. מטרתה העיקרית היא קידום השקיפות באמצעות הרחבת ההפצה היזומה של מידע לטובת הציבור ופרסום מסמכי התקשרות והיתרים שעניינם שירותים לציבור או משאבים ציבוריים.

יתרה מכך, בהחלטה הכירה ממשלת ישראל בחשיבות הרבה שבפרסום יזום של מידע הנוגע להקצאת משאבי המדינה, כפי שעלה בוועדת הריכוזיות.

 

ההחלטה דורשת פרסום יזום של התקשרויות, ומידע אודות רישיונות והיתרים שניתנו לגופים פרטיים ע”י גופים ממשלתיים. הפרסום יעשה באתר המרכזי לחופש המידע החל מיוני 2014.

ההחלטה דורשת פרסום ייזום ממשרדי ממשלה ויחידות סמך לפרסם התקשרויות או היתרים עם גופים פרטיים שעניינם אחד מאלה:

  1. שימוש של הגוף הפרטי במשאב ציבורי שהוא תשתית תחבורתית או מים, מחצב, משאב טבע ונפט כשהוא מופק בישראל. (לדוגמא: נמלים פרטיים, שאיבת מים מבארות, מחצבות, הפקת מינרלים).
  2. שירות לציבור הניתן באמצעות הגוף פרטי בתחום התחבורה, הבריאות, החינוך, הרווחה או שירות הניתן לציבור באמצעות משאב ציבורי או המספק לציבור את המשאב הציבורי או חלקים ממנו. (לדוגמא: תפעול כבישים בשיטת  B.O.T, בריאות התלמיד, תכני העשרה לתלמידים וכו’).

 

השר האחראי על המעקב אחר יישומה של ההחלטה הוא שר המשפטים.

 

המשמעות לאזרחים

ההחלטה מעגנת תרבות ארגונית של ממשל פתוח באמצעות שקיפות ופרסום מידע ממשלתי, מתוך תפישה שמדובר בידע ציבורי. בפועל, מאפשרת ההחלטה לציבור לצפות בהתקשרויות וחוזים שעורכים גופים ממשלתיים ויחידות סמך באמצעות אתר האינטרנט של חופש המידע, ללא צורך בהגשת בקשת חופש מידע מוכוונות התקשרות. חשיפת המידע מסייעת במנהל תקין ובביקורת אזרחית.

 

  1. המצב כיום

אנו נמצאים כיום שנה וחצי לאחר תאריך היעד ליישום ההחלטה. החלק המשמעותי ביותר בהחלטה הוא הדרישה לפרסום יזום של מסמכי התקשרות והיתרים בין רשויות המדינה לגופים פרטיים, כך שכל התקשרות והיתר שיחתמו או יוענקו החל מתאריך 1.6.2014, יפורסמו בנוסחם המלא תוך חודש מיום החתימה. למרבה הצער, הפרסומים באתר חופש המידע של ממשלת ישראל מראים כי ההחלטה מיושמת באופן חלקי ביותר. כך, פורסמו עד היום 32 חוזי התקשרויות של הממשלה בלבד, מתוכם 16 חוזים של המשרד לאזרחים ותיקים (כפי שניתן לראות בטבלה מס’ 1 שלהלן). בנוסף, לא בכל המשרדים הממשלתיים קיימות תוכניות יישום והטמעה.

ניתן לומר שבאופן מעשי המצב בישראל כיום הוא שפרסום המכרז הוא החלק היחיד ששקוף ונגיש לציבור באתר הממשלה, בעוד שפרטי החוזים שנחתמו נותרו חסויים מעיני הציבור.

 

הוחלט השינוי במדיניות יישום סטטוס יישום
פרסום התקשרויות באתר האינטרנט של חופש המידע אין צורך בהגשת בקשות חופש מידע- המידע מתפרסם באופן יזום מן המשרדים חלקי פרסום באתר המרכזי לחופש המידע של הממשלה
פרסום דוח מעקב בסוף שנת 2014 ע”י שרת המשפטים מעקב ודיווח ממשלתי אחר יישום ההחלטה חלקי הדו”ח הוגש ופורסם ע”י היחידה הממשלתית לחופש המידע לרה”מ שכיהן כשר משפטים -12/2014 אך לא הוגש על ידיו לממשלה.
פרסום יזום של כלל המשרדים הנדרשים בפלטפורמה הנדרשת פרסום יזום ע”י המשרדים ללא צורך בהגשת בקשות חלקי מאז יוני 2014 פורסמו רק 19 היתרים ומסמכי התקשרות.

נמצא כי לא בכל המשרדים ישנה תוכנית ליישום ההחלטה.

המשרדים שנבדקו- בריאות, תשתיות ורווחה, ההחלטה מיושמת באופן חלקי.

 

טבלה מס’ 1: סטטוס יישום לפי מרכיבי ההחלטה

 

במסגרת פרויקט שערכה התנועה לחופש המידע, בוצעה פניה לשלושה משרדי ממשלה על מנת לבחון כיצד בכוונתם ליישם את החלטת ממשלה מס’ 1116, וזאת לאור אי יישומה או יישומה החלקי במשרדים אלו.

להלן התשובות שהתקבלו ממשרדי הממשלה:

1.תשובת משרד הבריאות: “בימים אלו אנו מקיימים דיונים על מנת לבחון התמודדות המשרד עם החלטת הממשלה. עם קבלת ההחלטות אודיעך בדבר”.

2.תשובת משרד הרווחה: “כמענה לבקשתכם שבסמך, בנושא יישום החלטת ממשלה 1116, הריני להשיבכם כדלקמן: החלטת הממשלה 1116 ידועה ומוכר לגורמים הרלוונטיים במשרד. הובא לידי כי בימים אלו בוחן המשרד את האפשרות ליישם את ההחלטה באמצעות הקמת צוות בין אגפי שיורכב מנציגי הלשכה המשפטית, חשבות המשרד, נציגי מינהל ומשק, ואגף מערכות מידע”.

3.תשובת משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים: “במענה למכתבכם מיום 22.2.15 בנושא יישום החלטת ממשלה 1116, הריני להשיבכם כדלקמן:

א. משרדנו פרסם באתר האינטרנט את מסמכי הזכויות שניתנו בנושא כרייה וחציבה. באשר לרישיונות בנושא חיפושי גז ונפט: מסמכי שני רישיונות כבר פורסמו באתר. באשר ליתר הרישיונות, נערכה פניה לבעלי הזכויות לצורך קבלת עמדתם ביחס לפרסום מסמכי הרישיונות, לרבות תוכניות עבודה.

ב.מחודש יוני 2014 ועד היום משרדנו לא התקשר בהסכמים שעניינם מתן שירות לציבור.

ג.הלשכה המשפטית במשרדנו העבירה הנחיה לכלל יחידות המשרד, בקשר ליישום החלטת ממשלה 1116. הח”מ אמונה על יישום ההחלטה, בשיתוף פעולה עם גורמי המקצוע הרלבנטיים במשרד”.

 

  1. המצב בעולם

רבות ממדינות העולם רואות בשיפור תהליכי הרכש ושקיפותם חשיבות עליונה

על פי  ה- Open goverment guide ממשלות מוציאות ומקבלות סכומי עתק – בסדר גודל של 9.5 טריליון דולר וכ- 15% מהתל”ג בכל שנה – בכדי לבנות תשתיות ולספק שרותים (Kenny, 2014). ה- OECD, הועדה האירופית, המרכז הכלכלי העולמי והמשרד לסמים ופשע של האו”ם מסכימים כולם שחוזים ורכש הם הפעילות הממשלתית הפגיעה ביותר לבזבוז, ניהול לקוי, חוסר יעילות ושחיתות [1].

במסמך עקרונות של ה-OECD משנת 2009 מוגדרים שלושה שלבים במחזור החיים של רכש ציבורי: טרום מכרז, מכרז ולאחר זכייה (כפי שניתן לראות באיור מספר 1 שלהלן).

איור מס. 1: שלושה שלבים במחזור החיים של רכש ציבורי

 

מסמך ה- (OECD (2009 מכיל רשימת תיוג (checklist) המגדירה את רשימת ההמלצות של ה- OECD לשיפור מערכת הרכש של המדינות. בשנת 2011 יצא מסמך מעקב של ה- OECD המתאר את התקדמות המדינות השונות במימוש רשימת התיוג. ישראל מוקמה במקום ה- 27 מתוך 30 ולצערנו עדיין ממוקמת שם כפי שמתואר באיור 2. רוב המדינות דאגו למחשוב ושקיפות בכל שלושת השלבים של הרכש הממשלתי המתוארים למעלה, בעוד שישראל התקדמה רק בפרסום המכרזים.

איור 2: התקדמות המדינות עד שנת 2011 בהמלצות ה- OECD בנושא רכש

 

  1. סיכום

חשוב לציין כי ההחלטה התקבלה בדצמבר 2013, והדרישה לפרסום יזום על ידי המשרדים נכנסה לתוקף בחודש יוני 2014. כלומר, הממשלה נתנה למשרדי הממשלה תקופת התארגנות והערכות של שישה חודשים.

כיום, בחלוף שנתיים ממועד קבלת ההחלטה, ושנה וחצי מיום כניסתה לתוקף, יישומה לוקה בחסר. חשוב לזכור שהחלטת הממשלה לא התייחסה להתקשרויות עבר.

באחריות הממשלה לפעול בהקדם ליישומה של החלטת הממשלה מספר 1116, תוך שהיא מקדמת מדיניות רחבה של ממשל פתוח ושקיפות בתחום הרכש הציבורי.

 

אנו ממליצים לא רק לממש את ההחלטה, אלא להרחיב אותה למערכת רכש פתוח. זאת כיוון שהשקעה כלכלית במערכת רכש לא רק תחזיר את עצמה מבחינה פיננסית, אלא אף תגרום להתייעלות המשק כולו. לדוגמא מערכת הרכש הממוחשבת של ממשלת דרום קוריאה KONEPS חסכה למגזר הציבורי 1.4 ביליון דולר (OECD, 2015). הדבר חסך גם לעסקים 6.6 ביליון דולר. זמן הכנת ההצעות למכרז ירד מ-30 שעות לשעתיים.

 

 

4.1 דרכי פעולה אפשריות

נזכיר כי מדינות רבות באירופה ומחוצה לה (בינהן האיחוד האירופי, אנגליה, בלגיה ואף אינדונזיה, מלטה, ירדן וג’מייקה) בחרו להשתמש במערכת ה- e-pps  של חברת European Dynamics שהותאמה כבר לשפות: ערבית, הולנדית, אנגלית, יוונית, גרמנית, צרפתית ואיטלקית.

בסלובקיה חוזים ציבוריים מפורסמים ברשת כמו גם מכרזים

בקנדה הרכש הפתוח זמין באתר buyandcell המאפשר חיפוש מכרזים, הגשת מכרזים, מעקב אחר מכרז שהוגש,  רישום לשאילתות על שינויים באמצעות RSS ו- ATOM, כמו גם מידע על מכרזים היסטוריים.

 

5. מקורות

 

    • Kenny, C. (2014). Publish Government Contracts. Addressing Concerns and Easing Implementation. Center for Global Development, Washington DC. http://www.cgdev.org/sites/default/files/publishing-government-contracts-report.pdf
    • OECD (2009). “Enhancing Integrity at Each Stage of the Procurement Cycle: A Checklist”, in OECD Principles for Integrity in Public Procurement, OECD Publishing.
    • OECD (2012). Progress Made in Implementing the OECD Recommendation on Enhancing Integrity in Public Procurement

OECD (2015). Transparency in public procurement – moving away from the abstract, http://oecdinsights.org/2015/03/27/transparency-in-public-procurement-moving-away-from-the-abstract

ניר עמדה – כנסת שקופה

7 בספטמבר 2015

 

לכבוד חה”כ סתיו שפיר, יו”ר

הועדה המיוחדת ליישום הנגשת המידע הממשלתי ועקרונות שקיפותו לציבור

הכנסת

 

הנדון: הנגשת המידע המתפרסם באתר האינטרנט של הכנסת לציבור הרחב

 

אנו מברכים את הוועדה על קיום ישיבה מיוחדת לציון שבוע הליכי חקיקה פתוחים ברחבי פרלמנטים בעולם. לקראת הדיון הראשון, בנושא גיבוש אמנה משותפת לשקיפות ישראלית, אנו מתכבדים להגיש לוועדה את עמדתנו בנוגע לשקיפות ונגישות המידע המתפרסם על-ידי הכנסת ודרכים לשיפור.

הסדנא לידע ציבורי היא עמותה מבוססת מתנדבים המפעילה, בין היתר, את האתרים “כנסת פתוחה”, “מפתח התקציב”, ו”ספר החוקים הפתוח”, ופועלת להגברת שקיפות ממשלתית, הנגשת מידע והשתתפות ציבורית. מסמך זה מבוסס על נסיוננו בפיתוח למעלה מ-15 אתרים להנגשת מידע ממשלתי לציבור ועל הידע הטכנולוגי שנצבר אצלנו ובארגונים דומים בעולם בתחום זה.

 

אתר האינטרנט של הכנסת – משקיפות לנגישות

  1. הכנסת משקיעה מאמצים ניכרים על מנת לייצר שקיפות בכל הנוגע לעבודה הפרלמנטרית של נבחרי הציבור, ובכך עבודתה ראויה לציון. באתר הכנסת ניתן לעקוב אחרי פעילות הוועדות והמליאות, לרבות סדר היום, הפרוטוקולים, הנוכחות וההצבעות. ניתן לצפות בפרופילים של ח”כים ובהצעות החוק שלהם. לאחרונה עלו לרשת גם מאגר השאילתות וכן מאגר החוקים של מדינת ישראל. ברמת הקשר עם הציבור באמצעות הרשתות החברתיות, לכנסת יש פעילות עקבית ואינפורמטיבית.
  2. יחד עם זאת יש לעמוד על ההבדל בין שקיפות לנגישות לציבור, ולהכיר בכך ששקיפות גרידא אינה מבטיחה השתתפות אזרחית. הכנסת אמנם מעמידה מידע רב באופן מקוון באתר שלה, אך הפורמט שלו, האופן שבו הוא מאורגן והחסמים בגישה למידע הגולמי יוצרים מצב שבו המידע פעמים רבות אינו נגיש או שימושי.
  3. זוהי שעת כושר לבצע את המעבר משקיפות לנגישות של הכנסת. בהקשר זה, ניתן להתייחס לפרוייקט “כנסת פתוחה” (oknesset.org) של הסדנא לידע ציבורי כניסוי מעשי בהנגשת מידע לציבור, שמלמד רבות גם על אופי ההתעניינות הציבורית במידע וגם על הסוגיות הטכניות הכרוכות בהנגשת מידע. ההצעות לשיפור המובאות בהמשך הן פועל יוצא של ההתנסות בת שש השנים של “כנסת פתוחה” ושל פרויקט “ספר החוקים הפתוח”.

 

עקרונות כלליים בהנגשת מידע:

 

  1. רישיון פתוח (Creative Commons) – כיום, הכנסת טוענת לזכויות יוצרים על כל המידע המתפרסם באתר הכנסת (http://main.knesset.gov.il/About/Pages/Copyright.aspx). כך, למשל, נוצר מצב אבסורדי שבו חברי הכנסת עצמם אינם רשאים לעשות שימוש בתמונותיהם המתפרסמות באתר ללא רשות מהכנסת. מצב דברים זה אינו ראוי ואינו משקף את העובדה כי מידע ציבורי שייך לציבור. על כן יש להקנות לכל המידע המתפרסם על ידי הכנסת רישיון פתוח, כפי שנעשה בפרלמנטים אחרים בעולם כגון הפרלמנט הבריטי, הצרפתי, האמריקאי והצ’יליאני.
  2. פרסום עיתי – חלק מן המידע שמפרסמת הכנסת מתפרסם בעיכוב ניכר. הדבר בולט במיוחד בפרסום הפרוטוקלים של ישיבות וועדת הכנסת, אשר עולים לאתר לעיתים רק שבועות ארוכים לאחר קיום הישיבה.
  3. שיתוף פעולה עם החברה האזרחית ושיתוף הציבור – יש לפרסם תוכנית עבודה של הכנסת בנושא התקשוב ולשתף את הציבור באיפיון אתר הכנסת, על מנת ללמוד על צרכי הציבור ולהבטיח כי האתר מספק מענה ראוי להם.
  4. שיפור איכות ואמינות המידע המתפרסם – יש להעמיד את המידע המתפרסם בפורמטים שמאפשרים איתור על ידי מנועי חיפוש ושימוש על ידי מפתחים, כפי שנעשה בפרלמנטים אחרים בעולם (ראו, למשל, את יוזמת data.parliament.uk בבריטניה).

א. פרסום מידע בפורמט קריא מכונה – המסמכים באתר הכנסת רובם ככולם בפורמט PDF (כגון חוקי המדינה) או DOC (כגון פרוטוקולים). מסמכים כאלה אינם נגישים למנוע חיפוש. החיפוש היחיד האפשרי הוא ברמת הכותרת, שלעיתים קרובות אינה תואמת את תוכן המסמך. בפרט, טקסט בקובץ PDF כלל אינו ניתן לפיענוח דיגיטלי ולניתוח טקסטואלי. מומלץ להשתמש בפורמטים CSV, JSON, XML, RDF ודומיהם. את הקבצים שקיימים רק כ-PDF מומלץ להמיר לטקסט קריא מכונה.

לסדנא ניסיון רב בביצוע המרות מסוג זה אותו היא תשמח להעמיד לרשות הכנסת. כך, למשל, בפרויקט “ספר החוקים הפתוח” (www.openlaw.org.il) חוקים המתפרסמים ברשומות או במאגר החקיקה הלאומי מומרים לפורמט קריא מכונה ומתפרסמים בנוסח משולב.

ב. הוספת מידע תיאורי (metadata) – לכל קובץ יש להוסיף תיאור מקוצר של התוכן שלו, כגון תאריך, מספר נוכחים, מספר סידורי של פרוטוקול, מזהה ייחודי של הצעת חוק, מציע החוק וכד’. זאת כדי להקל על ניתוח דיגיטלי של המידע. הדבר תקף גם למסמכי מרכז המחקר של הכנסת.  בתוך כל מסמך כזה מצוין הגורם שעבורו נכתב: ח”כ או ועדה, או איזכור הן של הועדה והן של יושב הראש שלה. ללא ה-metadata לא ניתן לחפש מסמכים של הממ”מ לפי הגורם שהזמין את המסמך.

ג. שיפור הממשק למפתחים (API) – על מנת לגשת לאתר ולקבל אוטומטית נתונים גולמיים. למשל לקבל תשובה לשאילתה “אילו ועדות התקיימו בתאריך X” או “מי נכח במליאה בתאריך Y”. כיום ממשק המפתחים שמעמידה הכנסת אינו מתועד, לוקה בחסר ולא אמין. לכן מי שמעוניין לבצע ניתוח של המידע נאלץ להשתמש בשיטות של “גירוד מידע” (scraping) הפוגעות באמינות הניתוח.

 

הצעות מעשיות לשיפורים שניתן לבצע באופן מיידי:

 

  1. שיוך מזהה ייחודי להצעת חוק שילווה את החוק בשלבי החקיקה השונים – על מנת לאפשר מעקב אחרי שלבי חקיקת החוק.
  2. שחרור ה-metadata של הליך החוקים והתקנות – אתר מאגר החקיקה של הכנסת כולל מידע אודות הליך החקיקה. ניתן לפרסם את המידע בפורמט טבלאי. בידי משרד המשפטים מידע דומה אודות קבצי התקנות, שגם אותו ניתן לפרסם בפורמט טבלאי.
  3. תיעוד דיגיטלי של נוכחות ח”כים ולוביסטים בועדות – במקום רישום ידני, שפעמים רבות הינו חסר ומהווה פתח לטעויות בשל רישום שמות בדרכים שונות.
  4. תיעוד דיגיטלי ושמי של ההצבעות בוועדות – כיום קיים תיעוד חלקי בלבד, שאינו שמי.
  5. תיעוד נוכחות חברי הכנסת במליאה – כיום אין תיעוד.
  6. קיצור זמן פרסום פרוטוקולים של ועדות  – ניתן לפרסם נוסח זמני עד לפרסום רשמי, כפי שנעשה כיום עם פרסום הדיונים במליאה.
  7. פירוט לגבי עלות תקציבית של הצעות חוק פרטיות – כיום ניתן למצוא נתונים חלקיים בלבד בפרוטוקולים. יש לציין אם הוגשה לועדה הערכת עלות תקציבית מטעם משרד האוצר ומטעם הממ”מ, ומה הייתה החלטת הוועדה, תוך הפניות למסמכים ולפרוטוקולים המתאימים.

 

אנו נשמח לשתף פעולה עם הגורמים השונים בכנסת על מנת לסייע בנקיטת הצעדים שיבטיחו כי המידע המתפרסם נגיש ושימושי וכי הכנסת עומדת בשורה אחת עם פרלמנטרים מתקדמים בעולם בכל הנוגע לשקיפות ונגישות.