נייר עמדה – שקיפות הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית

מוגש לוועדת השקיפות.  14 בפברואר, 2017

נייר זה מוגש לוועדת השקיפות, בהמשך לדיונים שהתקיימו בנושא ב-28.10.2015 וב-2.2.2016. בדיון השני שעסק בהסכמים פוליטיים של 2016 וביצוע ההסכמים של 2015, הגשנו לוועדה נייר עמדה ובו ניתוח של ההסכמים, טענות לגבי סדרת כשלים בפרסומם והבעת חששות בדבר אי סדרים.

הסכמים פוליטיים הם הסכמים שנחתמים בין שר האוצר או ראש הממשלה, לבין שר, חבר כנסת או סיעה במסגרת תהליך חקיקת חוק התקציב או במסגרת התנהלות שוטפת במהלך שנת תקציב. נושא זה מוסדר בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס’ 1.1801 אשר פורסמה במרץ 2015. ההנחייה נועדה למנוע ככל הניתן מצב שבו כספי ההסכמים יהיו מראש מיועדים לגוף ספציפי ובכך ייפתח פתח ליצירת תלות בין הקצאת הכספים לגוף לבין טובות הנאה פוליטיות או אחרות עבור חברי הכנסת. לצורך כך, נקבע נוהל המחייב את שקיפותם של ההסכמים הפוליטיים, קודם לאישור התקציב, המיועד לאפשר לכנסת ולציבור לפקח על הסכמים אלו.

לכנסת, לצד החברה האזרחית, תפקיד קריטי בפיקוח על ניהול תקציב המדינה והוצאות הממשלה. במקרה של הסכמים פוליטיים, יש חשיבות מוגברת לשיקוף מרבי של תהליך הקצאת והוצאת הכספים, כדי לאפשר לחברי הכנסת ולאזרחים להיות מעורבים בפיקוח על כל שלביו.

על אף הנוהל, אנחנו מוצאים שקיימות מספר בעיות מרכזיות הפוגעות באפקטיביות של הפיקוח של הציבור וחברי הכנסת, ומציעים להלן כיצד לתקנן.

1. יש לפרסם כל הסכם בציון מספר התקנה התקציבית שאליה הוקצה הכסף, ברמת פירוט של 8 ספרות. זאת כדי שבהמשך ניתן יהיה לדעת מאיזו תקנה הכסף יצא ולאילו ארגונים הועבר, על סמך איזה מבחן תמיכה או באיזה סוג התקשרות. זאת, כדי שניתן יהיה לבחון את ההיסטוריה של אותה תקנה ואת דפוס ההקצאות והוצאות הכספים בה. כיום משרד האוצר מפרסם את התקנות רק בדיעבד, כחודש לאחר אישור התקציב, כאשר בעת הבאתו בפני וועדת הכספים הוא מפורט ברמת התוכנית (6 ספרות) בלבד. יתירה  מכך, גם ברשימת ההסכמים שמשרד האוצר פירסם בדיעבד, חלק מההסכמים עדין אינם מפורטים ברמת התקנה, ובחלק מהמקרים, צוינה תקנת רזרבה כללית של המשרד.   
2. יש לפרסם לכנסת ולציבור את פרוט ההסכמים כולל מספרי התקנות, פרק זמן סביר לפני ההצבעה על חוק התקציב, על מנת שחברי הכנסת וגם החברה האזרחית יספיקו ללמוד את הנושא לפני ההצבעה ולהביע הסתייגויות. זאת בניגוד לנהוג כיום, כאשר ההסכמים מתפרסמים יום לפני ההצבעה, באישון לילה, לח”כים בלבד ולא באופן פתוח לציבור.
3. מסמך ההסכמים עצמו חייב להיות מפורסם לכלל הציבור בפורמט דיגיטלי, באתר הוועדה או באתר אגף התקציבים. נראה שהפרסום נעשה כדי לצאת ידי חובה ולמלא אחר הנחיית היועמ”ש, אך לא מתוך מחשבה אמיתית של שיתוף הציבור.
4. במסמך עצמו מוקדשת טבלה נפרדת להסכמים אשר מחייבים חוות דעת משפטית, בשל העובדה שלכאורה ההסכם מיטיב עם גוף ספציפי (בניגוד להנחיית היועץ המשפטי לממשלה ולחוק). יש לפרסם לציבור את חוות הדעת שניתנה, כולל שם הגוף שזוהה ככזה שמיועד ליהנות מהכספים. בנוסף, יש לדווח לחברי הכנסת מיהו אותו גוף (ובמידה שלא ניתן, לנמק מדוע). כמו כן, יש לעדכן את הציבור ואת חברי הכנסת במצבם של ההסכמים הללו פרק זמן מסויים לאחר אישור התקציב – האם האם קיבלו אישור משפטי ואישור ועדת הכספים כנדרש.
5. נכון להיום, הדיווח על הוצאות המדינה הוא חלקי בלבד. ניתן למצוא חלק מהנתונים על ההוצאות על תמיכות באתר התמיכות הממשלתי, וחלק מההוצאות על רכש בדוחות הרכש הרבעוניים המפורסמים על ידי המשרדים באתר חופש המידע. אולם, קיים דיווח חסר ביחס לחלק גדול מהתקנות. בפרט, במשרדים שלא עברו למערכת המרכב”ה, כגון משרד הרווחה. ככל שההסכם נוגע לתקנה תקציבית שאין לגביה מידע מלא על הוצאות, כלומר, שההוצאות אינן מדווחות באתר התמיכות הממשלתי או בדוחות הרכש, יש לצרף מידע מפורט על ההוצאות מאותה תקנה בשנה קודמת. הכלל המנחה הוא לאפשר לציבור לדעת לאילו מטרות שימשה אותה תקנה בשנה הקודמת ואילו גופים תוקצבו ממנה.

 

דוגמאות

צוות ניתוח הנתונים של הסדנא לידע ציבורי ערך מספר בדיקות בהסכמים הפוליטיים:

ראשית נמצא כי, מבין 84 ההסכמים שפורסמו, רק ב-22 (26.2%) מצויינת התקנה אליה יועברו הכספים. מתוך 62 ההסכמים בהם לא מצויינת התקנה, ב-21 מההסכמים התקציב עבר לסעיף רזרבה כללי עד להשלמת הבדיקה המשפטית או המקצועית, וב-41 הנוספים כלל לא היתה הקצאה מעבר לרמת התוכנית (6 ספרות). מידע כה  חלקי על יעוד הכספים לא  מאפשר פיקוח ראוי הן מצד חברי הכנסת והן מצד גופי החברה האזרחית והתקשורת.

בנוסף, בעת בחינת ביצוע ההסכמים משנת 2016 ובחינת ההסכמים החדשים לשנים 2017-2018, נמצא כי בחלק מן ההסכמים שנגעו לנושאים רחבים, בפועל הכסף עובר למגזרים או גופים ספציפיים:

גורם מסכם	שנת ההסכם	שם התקנה	מספר התקנה	מי נהנה בפועל מהכספים בשנים קודמות
יהדות התורה	2016	סיוע לפנימיות	23.05.01.60	ישיבות
יהדות התורה	2016	נוער חרדי מנותק – סידורים קהילתיים	23.11.64.16	לא קיים מידע לגבי הוצאות בתקנה
ח”כ משה גפני	2017-2018	תמיכה בארגוני נוער	20.46.04.20	תנועות נוער חרדיות – מתוך 21 ארגונים  שהתחלקו ב-2016 בכ-35 מליון ש”ח, תנועת “בנות בית יעקב בתיה” תוקצבה בכ-18 מליון ש”ח (51.4%), ואחריה “פרחי הדגל” שקיבלה 4.8 מליון ש”ח (13.7%)